關(guān)于《無錫市水環(huán)境保護條例（修訂送審稿）》的說明

　　根據(jù)《無錫市制定地方性法規(guī)條例》的有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)對《無錫市水環(huán)境保護條例（修訂送審稿）》（以下簡稱《條例（送審稿）》）作如下說明。

　　一、修訂《條例（送審稿）》的必要性

　　市委、市政府歷來高度重視水環(huán)境保護，始終秉持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，依法管水、有法管水，嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國水污染防治法》《江蘇省太湖水污染防治條例》《無錫市水環(huán)境保護條例》（以下簡稱《條例》），大力推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，深入開展太湖治理、長江保護修復(fù)、飲用水保障、黑臭水體治理等工作，“三水共治”取得了階段性成效。太湖連續(xù)十二年實現(xiàn)安全度夏和“兩個確保”，我市榮膺首批“國家生態(tài)文明建設(shè)示范市”稱號。

　　盡管取得了一些進展，但目前仍處于攻堅克難的關(guān)鍵階段。一些地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量差、水生態(tài)受損重、環(huán)境隱患多等問題仍然突出，治水護水任務(wù)依然艱巨繁重。進一步研究修改《條例》，總結(jié)我市已有經(jīng)驗做法，立法固化，強化治污責(zé)任，升級4.0版本，是貫徹落實黨中央決策部署和習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要法寶（法律武器），同時結(jié)合我市實際，對水環(huán)境保護各項主要工作加以細(xì)化和創(chuàng)新，提高工作水平，是改善水環(huán)境質(zhì)量和奮力當(dāng)好全省高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)跑者的“無錫方案”，也是全市人民群眾的殷切期待。

　　一是《條例》部分條款需要與上位法匹配。環(huán)境影響評價（驗收）中，編制登記表類別的實行備案管理，不需審批；編制報告書（表）類別的實行企業(yè)自主驗收。推行排污許可證管理制度，排污收費改為征稅。新修訂的《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》，明確區(qū)域限批事權(quán)由省級生態(tài)環(huán)境部門實施。2019年1月，《無錫市機構(gòu)改革方案》進一步深化機構(gòu)改革和職能調(diào)整工作。

　　二是《條例》部分規(guī)定需要進一步細(xì)化。水環(huán)境保護范圍涉及多級地方政府、多個職能部門、多種排污主體（股份制、連鎖、跨區(qū)域企事業(yè)及個體）。當(dāng)前，在水環(huán)境監(jiān)管過程中，部門職責(zé)交叉問題較為突出，工作整合不到位現(xiàn)象時有發(fā)生。涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村污水管網(wǎng)覆蓋、污水處理、種養(yǎng)殖面源污染，交通運輸船舶污染、罐體渉危清洗等事項，未明確相關(guān)防治要求及對應(yīng)罰則，缺乏震懾力，存在環(huán)境安全隱患。

　　三是《條例》部分罰則需要與違法行為相當(dāng)。環(huán)境綜合執(zhí)法 “違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本高”的問題仍然突出。與企業(yè)違法排污、違法建設(shè)獲取的利益相比，《條例》罰則還不足以形成威懾作用，如利用雨水口排污的處罰金額還需要制定更嚴(yán)罰則。《條例》對相關(guān)治水形成的工作機制還需要完善，如環(huán)責(zé)險、生態(tài)補償、損害擔(dān)責(zé)制度等相關(guān)內(nèi)容。

　　二、修訂《條例（送審稿）》的主要依據(jù)和過程

　　《條例（送審稿）》的修訂，主要依據(jù)了國家《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》《水法》《長江保護法（草案）》等法律，及《太湖流域管理條例》《江蘇省太湖水污染防治條例》《江蘇省水污染防治條例（草案）》《無錫市飲用水水源保護辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章和文件；參考了銀川、西安、南京、金華、中山等地的立法經(jīng)驗。

　　根據(jù)市人大常委會2020年度立法計劃，今年3月，市生態(tài)環(huán)境局成立了以一把手局長為組長的立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組及起草工作小組，制定了《條例》起草工作實施方案，組織專門力量開展起草工作。起草小組收集梳理國家、省級、市級層面各地水污染防治法律法規(guī)及文件，匯編成冊，并以《條例》基本框架為藍本，結(jié)合本市實際，形成了初稿。初稿向生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)各派出機構(gòu)和基層單位發(fā)函征求意見。4月，起草小組到基層單位、重點行業(yè)企業(yè)開展了調(diào)研，并召開市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、基層單位、企業(yè)代表等多個層面的座談會，廣泛聽取各部門、各單位的意見和建議。6月中旬，在市生態(tài)環(huán)境局網(wǎng)站、微信公眾號公布全文，向社會廣泛公開征求意見。對涉水主要4個相關(guān)市級部門（市政園林、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村）多次單獨書面征求意見。9月，再次全面征求了市水利等17個部門、蘆村等4家污水處理廠、市政集團等3家公司、以及生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)局機關(guān)、各派出機構(gòu)、基層單位的意見。5月以來，還邀請市人大環(huán)資城建工委、法制工委、市司法局和有關(guān)部門及法律人士多次召開立法起草工作協(xié)調(diào)會，逐條進行了梳理、論證和修改。在充分論證和深入研討的基礎(chǔ)上，會商吸納各單位、各部門、社會各界反饋的建議和意見，并進一步進行修改完善，形成了現(xiàn)在的《條例（送審稿）》。

　　三、修訂《條例（送審稿）》的主要內(nèi)容

　　優(yōu)化框架結(jié)構(gòu)，開創(chuàng)性修訂條文。從《條例》七章62條，增擴到78條，全條款保留未作改動的僅4條。當(dāng)前條文內(nèi)容充實、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、層次分明、條理清晰、邏輯嚴(yán)密、前后連貫，以“三水共治”為核心，水污染防治增加預(yù)防、控制、治理3個小節(jié)，增設(shè)了監(jiān)督管理章節(jié)，進一步理順各級政府、各職能部門、各排污單位（個人）在水環(huán)境保護中依法承擔(dān)職責(zé)和責(zé)任，明確人大及其常委會以及廣大人民群眾依法享有知情和監(jiān)督權(quán)利，注重調(diào)動社會各界共同發(fā)力，著力打贏打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。

　　總體上，《條例（送審稿）》重點把握了以下五方面內(nèi)容：

　?。ㄒ唬┳⒅卣安块T職責(zé)與監(jiān)管體系的完善。從法律的高度建立事權(quán)清晰、職責(zé)分明的水環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)督管理體系。擴充政府職責(zé)（第四條）、政府目標(biāo)責(zé)任制（第五條）、政府及部門上下級監(jiān)督條款（第五十九條）；細(xì)化各涉水部門職責(zé)分工（第六、六十條）。完善水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測監(jiān)控體系，明確縣級市、區(qū)人民政府也應(yīng)當(dāng)建設(shè)和管理轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測監(jiān)控體系（第六十一條）。貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，新增山水林田湖草系統(tǒng)治理，城鄉(xiāng)黑臭水體治理并依規(guī)處理清淤底泥（第五十二條）。借鑒《南京市水環(huán)境保護條例》，增設(shè)水資源管理、區(qū)域水環(huán)境保護方案及重要水體保護區(qū)劃定（第三十九、五十一、五十五條）；新設(shè)生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法要求（第六十四條）。根據(jù)機構(gòu)改革，相應(yīng)修改相關(guān)行政主管部門名稱。根據(jù)《水污染防治法》等上位法將“工業(yè)污水”修改為“工業(yè)廢水”。

　?。ǘ┳⒅貙嵅贆z驗與法律制度的轉(zhuǎn)換?？偨Y(jié)我市多年來水污染防治工作，提煉經(jīng)驗，形成了一批實踐證明有效的制度，在《條例（送審稿）》中予以明確，上升到法律層面。如我市首創(chuàng)推廣的河長制，斷面責(zé)任體系凝練成法律制度（第七條）、2009年被列入國家首批試點推行的環(huán)責(zé)險制度（第三十八條）、以及攸關(guān)綠色信貸的信用體系制度（第六十八條）。做好與長江、太湖流域及飲用水保護決定等地方性法規(guī)規(guī)章的銜接，并與近期出臺的各類政策文件相承接，如加大飲用水源保護力度，將農(nóng)村飲用水水源保護納入條例（第四十條），注重飲用水水源應(yīng)急措施的制定和響應(yīng)（第四十七條）。增強“三水共治”內(nèi)容，增加水生態(tài)修復(fù)治理和水環(huán)境安全管控內(nèi)容，參照《江蘇省水污染防治條例（草案）》，新增化學(xué)品生產(chǎn)等企業(yè)單位防止地下水污染措施及地下水水質(zhì)監(jiān)測（第四十九條）、重點排污單位工段用水、用電監(jiān)控（第六十二條）；參照《南京市水環(huán)境保護條例》，新增建設(shè)單位水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)條款（第五十七條）；完善突發(fā)水環(huán)境事件管理，新增應(yīng)急響應(yīng)及處置、損失評估條款（第六十五、六十六條）。此外，還增加了涉危車罐清洗條款（第三十五條），突出從源頭上加強水環(huán)境安全的源頭管控。

　?。ㄈ┳⒅厮廴究刂婆c綜合治理的并重。突出總量和濃度的“雙控”及總量控制和削減計劃的實施（第十七條、十八條）；完善環(huán)境影響評價制度，強化“三線一單”硬約束（第十九條第四款）。根據(jù)機構(gòu)改革，調(diào)整入河排污口管理（第二十三條），推動排污口規(guī)范化整治（第二十四條）。參考《南京市水環(huán)境保護條例》，修改污水集中處理設(shè)施和污水管網(wǎng)建設(shè)（第二十五條），落實太湖地區(qū)主要水污染物排放限值、美麗河湖建設(shè)、提質(zhì)增效攻堅等標(biāo)準(zhǔn)、文件的要求，明確城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施限期升級改造（第二十六條第二款）、鼓勵配置人工濕地凈化尾水（第三十二條）。完善工業(yè)廢水預(yù)處理義務(wù)（第二十八條），新增污水集中處理設(shè)施運營單位應(yīng)急處置要求（第三十三條）。根據(jù)新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》，修改并擴充污泥處置條款（第三十四條），明確醫(yī)療機構(gòu)污水污泥按照危險廢物進行處置。為彌補《條例》在農(nóng)業(yè)農(nóng)村、船舶等水污染防治內(nèi)容的缺失，參照《江蘇省水污染防治條例（草案）》，結(jié)合實際，突出精準(zhǔn)治污，新增畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖及船舶等水污染防治條款，同時，借鑒《銀川市農(nóng)村環(huán)境保護條例》，加強農(nóng)村污水集中收集、處理設(shè)施的建設(shè)與運行管理（第三十六、三十七條）。

　?。ㄋ模┳⒅氐胤教攸c與前瞻創(chuàng)新的結(jié)合。新增水污染預(yù)防章節(jié)（第二章第一節(jié)），遵循《長江保護法（草案）》立法精神，完善生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警報告機制，側(cè)重國土空間規(guī)劃與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，新增產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)退出機制，鼓勵綠色發(fā)展、綠色消費（第十二條至第十六條），以期做好河湖水域岸線的修復(fù)、保護工作（第五十六條），解決好退捕轉(zhuǎn)產(chǎn)的民生問題（第五十八條），使《條例》更具指導(dǎo)性，框架更加具體豐滿，真切起到規(guī)劃引領(lǐng)作用，為打造美麗河湖“無錫樣板”，弘揚親水文化提供法制保障。為解決汛期我市污水管網(wǎng)污水外溢影響國省考斷面水質(zhì)，結(jié)合現(xiàn)狀，新增管網(wǎng)養(yǎng)護條款，規(guī)范城鎮(zhèn)（農(nóng)村）污水管網(wǎng)低水位運行（第二十六條）。根據(jù)實踐，充分運用水平衡核算等管理工具，新增工業(yè)聚集區(qū)管理機構(gòu)可以通過水平衡核算等方式開展區(qū)域水污染防治工作，明確納入水環(huán)境重點排污單位名錄的需定期開展水平衡核算（第二十條）。

　　（五）注重主體責(zé)任與法律責(zé)任的健全。強調(diào)主體擔(dān)責(zé)，明確排放水污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者履行主體責(zé)任，預(yù)防、減少、治理水環(huán)境污染（第八條）。依據(jù)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，增強環(huán)境執(zhí)法的手段，增設(shè)違法行為承擔(dān)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任，豐富法律責(zé)任的內(nèi)容，提高行政處罰力度。新增水產(chǎn)養(yǎng)殖尾水超標(biāo)排放、飲用水保護區(qū)內(nèi)未批先建、飲用水保護區(qū)內(nèi)超標(biāo)排放水污染物的法律責(zé)任（第七十三至第七十五條）。加大違法成本，提高處罰金額的上限，對單位利用雨水口排污和城鎮(zhèn)污水處理廠拒絕接納污水的行為加強威懾（第七十一、七十二條）。吸納生態(tài)環(huán)境損害賠償制度內(nèi)容（第七十七條），破解“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”的困局，形成污染防治和生態(tài)保護修復(fù)的內(nèi)在動力，及時、有效地修復(fù)環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

　　此外，根據(jù)《環(huán)境保護法》等上位法規(guī)定，刪除了排污費、區(qū)域限批、產(chǎn)業(yè)政策禁止行為的對應(yīng)罰則、破壞生態(tài)行為及對應(yīng)罰則等有關(guān)規(guī)定。

來源：無錫市司法局