《無(wú)錫市行政規(guī)范性文件制定和備案審查管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）（無(wú)錫市人民政府令第179號(hào)）已于2021年1月12日由無(wú)錫市人民政府第118次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，現(xiàn)將制定情況說(shuō)明如下：

　　一、制定《辦法》的必要性

　　2018年以來(lái)，國(guó)家對(duì)行政規(guī)范性文件（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)范性文件”）管理工作加大推進(jìn)力度，先后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）、《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕115號(hào)）、《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》（中辦、國(guó)辦2019年印發(fā)）等一系列政策文件，在控制數(shù)量、規(guī)范程序、健全機(jī)制、強(qiáng)化督察、全面清理等方面作出新的規(guī)定。

　　我市早在2002年就出臺(tái)政府規(guī)章《無(wú)錫市規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（市政府令第60號(hào)），建立起規(guī)范性文件備案審查制度。但實(shí)踐中，各個(gè)起草、制定、備案單位在規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理方面還存在不平衡、不充分的問(wèn)題，與依法行政的要求還有一定差距，市政府令第60號(hào)已經(jīng)難以滿足具體工作需要，亟需全面修訂。

　　二、制定《辦法》的依據(jù)

　　制定辦法的主要依據(jù)有：《中華人民共和國(guó)立法法》《規(guī)章制定程序條例》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》（省政府令第54號(hào)）和《江蘇省人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇政辦發(fā)〔2019〕55號(hào)）等。

　　同時(shí)參考了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》《廣東省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》《蘇州市行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理規(guī)定》等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和省、市人大常委會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的有關(guān)規(guī)定。

　　三、制定《辦法》的過(guò)程

　　根據(jù)《無(wú)錫市人民政府2021年度立法工作計(jì)劃》（錫政辦發(fā)〔2021〕8號(hào)），市司法局作為起草單位從2020年就啟動(dòng)起草工作，于2021年2月23日至3月26日就《辦法》（征求意見(jiàn)稿）在局官方網(wǎng)站和微信公眾號(hào)向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)建議，同步書(shū)面征求市人大、市政協(xié)、各市（縣）、區(qū)人民政府、市各委辦局、市各人民團(tuán)體、各直屬單位的意見(jiàn)，3月16日組織召開(kāi)專家論證會(huì)。根據(jù)反饋意見(jiàn)和專家建議，市司法局對(duì)《辦法》（征求意見(jiàn)稿）進(jìn)行全面修改，委托律師事務(wù)所完成了立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。結(jié)合我市實(shí)際情況，市司法局對(duì)《辦法》的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容不斷修改完善，并于10月15日就修改稿再次向各機(jī)關(guān)單位征求意見(jiàn)。經(jīng)過(guò)對(duì)意見(jiàn)建議逐條的分析研討，充分吸收，形成了《辦法》（草案），提交市政府常務(wù)會(huì)議審議。

　　四、《辦法》的主要內(nèi)容

　　《辦法》共計(jì)六章五十二條，分為總則、立項(xiàng)與起草、審查與審核、審議與發(fā)布、備案與清理和附則六大部分，涵蓋了規(guī)范性文件從起草制定到失效清理的全生命周期，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔，條目清晰。

　　（一）明確規(guī)范性文件的概念

　　《辦法》第三條采用《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》對(duì)行政規(guī)范性文件的定義，這是目前概念最新、最權(quán)威的表述。為了便于理解和適用，第四條還列舉了部分明顯不屬于規(guī)范性文件的公文種類。需要特別說(shuō)明的是，對(duì)規(guī)范性文件性質(zhì)的判定應(yīng)依據(jù)其內(nèi)容而非名稱。（第三條、第四條、第十一條）

　　（二）從源頭上控制文件數(shù)量

　　控制文件數(shù)量，是中央、省、市的一貫要求。為此，《辦法》從明確制定主體資格、控制發(fā)文規(guī)格、避免層層發(fā)文等方面做了規(guī)定。（第六條、第九條）

　　（三）聚焦起草環(huán)節(jié)提升文件質(zhì)量

　　抓好起草環(huán)節(jié)，是提升文件質(zhì)量的基礎(chǔ)?！掇k法》明確了禁止規(guī)范性文件規(guī)定的十二項(xiàng)內(nèi)容；強(qiáng)調(diào)起草階段的調(diào)研評(píng)估論證，要求對(duì)于關(guān)涉重大、存在隱患的進(jìn)行立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；完善征求意見(jiàn)程序，規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的時(shí)間。（第十二條、第十四條、第十五條、第十六條）

　?。ㄋ模┩晟莆募戏ㄐ詫徍藱C(jī)制

　　合法性審核是確保規(guī)范性文件合法有效的重要措施?！掇k法》厘清職責(zé)分工，明確各級(jí)政府辦公室對(duì)本級(jí)政府規(guī)范性文件送審稿進(jìn)行形式審查，各級(jí)司法行政部門(mén)對(duì)本級(jí)政府辦公室轉(zhuǎn)送的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核，合法性審核部門(mén)可以對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)，未經(jīng)合法性審核或者合法性審核未通過(guò)的規(guī)范性文件，不得提交集體審議。（第二十二條、第二十四條、第二十七條、第二十九條）

　?。ㄎ澹┩晟莆募行诤驮u(píng)估清理制度

　　一是規(guī)范性文件的有效期自施行之日起一般不超過(guò)5年，最長(zhǎng)不得超過(guò)10年，名稱冠以“暫行”“試行”的，有效期不超過(guò)2年。二是制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)范性文件有效期屆滿6個(gè)月前，對(duì)其有效期是否需要延續(xù)進(jìn)行評(píng)估。三是要求制定機(jī)關(guān)每隔2年對(duì)本機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行一次清理，及時(shí)修改或廢止。（第三十四條、第三十五條、第四十八條）

　?。┙Y(jié)合實(shí)際創(chuàng)新備案審查工作舉措

　　結(jié)合我市多年來(lái)在行政規(guī)范性的合法性審核和備案審查方面的經(jīng)驗(yàn)，《辦法》總結(jié)提煉共性問(wèn)題，將一些工作措施上升為制度，多項(xiàng)舉措在全省乃至全國(guó)都屬率先甚至首創(chuàng)。

　　一是規(guī)范聯(lián)合發(fā)文程序。針對(duì)部分牽頭起草部門(mén)以征求意見(jiàn)代替合法性審核，甚至直到制定完成才向市政府報(bào)備，聯(lián)合發(fā)文部門(mén)都不知道制定的是規(guī)范性文件的情況，規(guī)范了聯(lián)合發(fā)文程序，明確要求聯(lián)合起草或者制定規(guī)范性文件的各部門(mén)均應(yīng)進(jìn)行合法性審核和集體審議。（第三十一條）

　　二是加強(qiáng)對(duì)發(fā)布渠道的監(jiān)管。針對(duì)有的部門(mén)制定規(guī)范性文件不公開(kāi)或者公開(kāi)途徑隱蔽難以查找、司法行政部門(mén)缺乏有力的監(jiān)督手段的現(xiàn)象，加強(qiáng)對(duì)發(fā)布渠道的監(jiān)管，明確規(guī)范性文件征求意見(jiàn)和公開(kāi)發(fā)布均應(yīng)當(dāng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、新聞媒體等便于群眾知曉、查詢的方式進(jìn)行，并要求部門(mén)在向市政府報(bào)備時(shí)提交相關(guān)證明材料。（第十六條、第三十三條、第四十條）

　　三是將政策解讀納入備案審查。市司法局在對(duì)部門(mén)官方網(wǎng)站巡查中，發(fā)現(xiàn)個(gè)別規(guī)范性文件的圖文解讀存在合法性問(wèn)題。根據(jù)政務(wù)公開(kāi)工作“三同步”原則，即“文件與解讀方案、解讀材料同步組織、同步審簽、同步部署”，市司法局在全國(guó)首創(chuàng)對(duì)規(guī)范性文件解讀的合法性參照規(guī)范性文件本身的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，得到了省司法廳的認(rèn)可?！掇k法》將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度，要求部門(mén)向市政府報(bào)備規(guī)范性文件時(shí)，已經(jīng)公開(kāi)發(fā)布解讀的，應(yīng)當(dāng)同步報(bào)送備案。（第五條、第四十條）

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